PUBBLICO IMPIEGO, PATTO E CONCORSI

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PUBBLICO IMPIEGO, PATTO E  CONCORSI:
BUONI I PROPOSITI,  MENO LE STRADE INTRAPRESE

di Carlo Marzuoli*

I fatti sono due,  il  Patto per l’innovazione del lavoro pubblico e la  coesione sociale   nonché la norma  sulla semplificazione delle procedure concorsuali (art. 10 D.L. n. 44/2021) .

L’uno aiuta a meglio comprendere l’altra  (e viceversa). 

1. PATTO PER L’INNOVAZIONE DEL LAVORO PUBBLICO E LA COESIONE SOCIALE

Propositi buoni ma non nuovi

Il Patto rende  evidente che il Presidente  del Consiglio e il  Ministro per la Pubblica Amministrazione cominciano a farsi carico operativamente di una questione  da tutti ritenuta decisiva per le sorti del Paese. L’evento è indubbiamente positivo.  I propositi sono buoni.  Tuttavia, non sono nuovi: sono enunciati  da decenni  e, però, in gran parte da altrettanti  decenni inattuati. L’esperienza sembrerebbe  suggerire di   cambiare, in parte, la strada finora seguita. I dubbi iniziano qui.

L’assenza di iniziativa legislativa

Il Ministro per la  Pubblica Amministrazione   – si legge – “intende avviare una nuova stagione di relazioni sindacali che punti sul confronto con le organizzazioni delle lavoratrici e dei lavoratori e a centrare obiettivi ambiziosi”.

Il confronto con le organizzazioni sindacali è indispensabile. E’ bene dirlo e ribadirlo.   Sennonché il Governo, per mettere meglio a frutto detta via,  dovrebbe indicare, prima,  per suo conto, in separata sede e in modo significativo (cioè sufficientemente chiaro da potere essere parametro utile per verificare la bontà o meno del suo successivo operato),  gli obiettivi che intende “centrare” e  gli  strumenti che intende utilizzare, in particolare l’iniziativa legislativa (con il  conseguente coinvolgimento del Parlamento in un momento precedente e non dopo, come invece avviene con il decreto legge, che non a caso è un’eccezione)  e la contrattazione collettiva. E’ un aspetto  importante sia dal punto di vista della correttezza costituzionale sia dal punto di vista sostanziale. Gli obiettivi programmati non sono tutti eguali né per complessità, né per rilevanza, né per costi e dunque non possono essere perseguiti senza operare contestualmente e ordinatamente sull’un piano  (la legislazione) e sull’altro (la contrattazione).

Sotto altro profilo, è ragionevole pensare che la forza del Governo e della parte pubblica,  in vista e in sede della trattativa contrattuale, per un verso dipende dal fatto che   esse  abbiano alle spalle la (previa) fissazione legislativa di determinati aspetti sostanziali e per un altro dal fatto che il  Governo abbia dato segni chiari e  impegnativi di volere comunque  certi risultati,   se del caso utilizzando il suo potere di iniziativa legislativa. In mancanza, l’attore pubblico finisce per essere la parte debole.   Ed è appena il caso di rammentare  che nei confronti dei cittadini  il Governo (oltre al Parlamento) è il responsabile e  non la sua controparte contrattuale (che deve rispondere alle categorie rappresentate).

Questo  Patto, invece, sia per ciò che vi è scritto sia per ciò che non vi è scritto, appare “puntare” troppo sulla strada di sempre.

Una buona legge non solo tagli

Le preoccupazioni aumentano quando il Patto spiega che “non servono tanto nuove leggi, quanto la capacità di adattarsi a scenari estremamente mutevoli con flessibilità”.  

Il richiamo alla flessibilità  è quanto mai pertinente e condivisibile, essa sta dentro il  “buon andamento” (art. 97 Cost.). Fuorviante invece è il ruolo che viene  assegnato  alla legge.

La  flessibilità  non è fine, è un mezzo (fra  altri)   per   assicurare valori,  risultati,  diritti e  interessi la cui identità, misura e garanzia sono  nella legge, a cominciare dalle leggi che tutelano i lavoratori e il lavoro (si pensi alla L. n. 300/1970, Statuto dei lavoratori).

Le leggi sono tante e   spesso mal confezionate (ad esempio attraverso i continui rimandi ad altri testi normativi o ad altri atti) e occorre rimediare. Nel contempo, però, difficile pensare che i problemi, specie quelli sostanziali e di fondo,  si possano  risolvere solo tagliando  le leggi.   L’esigenza da soddisfare (e dunque il come rimediare) è quella di trovare (art. 97 Cost.)  l’equilibrio migliore, in relazioni ai tempi e  alle situazioni,  fra flessibilità  su certi aspetti e rigidità su altri.  Ciò che serve è una buona legge (insieme a  una buona amministrazione).

Conclusione  in verità banale ma da ripetere  ogni volta, tanto più che il Governo  parrebbe a breve portare a compimento  il decreto sulle semplificazioni.

Per un corretto ordine dei ruoli

Quanto accennato trova conferma nel Patto medesimo. Si  afferma, ad esempio,  che    la “rivisitazione” riguardante gli “ordinamenti professionali” dovrà avvenire “nell’ambito dei principi costituzionali e delle norme di legge in tema di accesso e di progressione di carriera” e si prende atto, per certi aspetti, che si dovrà provvedere “anche attraverso specifiche modificazioni legislative”.  E’ un’ulteriore  dimostrazione del fatto che occorre intervenire sullo stato della legislazione vigente  in negativo (abrogando) e anche in positivo (sostituendo).  Non sorprende:  si vogliono infatti  introdurre  cambiamenti che in (quasi) trenta  anni di vita dell’attuale sistema di contrattazione non sono stati realizzati.  Forse, sarebbe il momento di   guardare anche alla legge come alla via maestra e trainante e non come mezzo a cui forzatamente dover ricorrere per cercare di attuare un progetto in altra sede e  modo  definito.  Presumibilmente, per altro verso,  rimettere a posto il corretto ordine (in generale)  dei ruoli (prima la legge) potrebbe servire pure a evitare incidenti di percorso (con rimessa  in discussione di temi ritenuti già chiusi)  e tempi non facilmente prevedibili.

Ad esempio, la scuola. Se non si innovano  e non si  arricchiscono  le  competenze che si devono acquisire (i diversi possibili contenuti e tipizzazioni delle funzione docente, che è un ufficio pubblico caratterizzato da particolare autonomia e responsabilità),   e di conseguenza anche la disciplina  in materia di reclutamento e di  carriera, oppure  alcuni aspetti  del sistema istruzione che  si riflettono sul personale (autonomia e identità degli istituti scolastici, ruolo del dirigente, struttura, ruolo dei docenti e degli esterni, assetto delle  amministrazioni ministeriali,  raccordi con le competenze di altri enti,   poteri di indirizzo e di  valutazione dell’amministrazione ministeriale, ecc.),  è difficile  ipotizzare il successo dell’azione di governo.

Le ragioni sono numerose, una almeno è da ricordare,  senza mitizzazioni e senza enfasi.   I propositi di cui si tratta, per produrre utili novità,  devono incidere   in profondità su essenziali aspetti culturali, tecnici,  politici,  su abitudini, su legittimi interessi, su  modi di pensare, su  tradizioni ricevute, sulla  molteplicità e trasversalità dei conflitti coinvolti. Al fine di  assicurare un’accettabile civile e serena convivenza (e anche un po’ felice) bisogna avere consapevolezza delle ragioni proprie e altrui e approfondire e confrontare dottrine e analisi. Su tante questioni non abbiamo ricette preconfezionate,  la scienza (come si sta vedendo)  dà certezze spesso molto “relative”, abbiamo  solamente il valore del rispetto dell’altro e il principio di ragionevolezza, non ci sono  scorciatoie efficaci: occorrono  un  confronto e un dibattito  pubblico il più estesi possibile. E’ il percorso più adatto:  è in grado meglio di altri di consentire che le  posizioni che risulteranno vincenti possano  trovare leale e corretta attuazione da parte di tutti.   Questo non è un profilo formale (“astratto”, “teorico”, “accademico”  e simili) ma sostanziale e  di comune buon senso. Né di per sé impedisce, se del caso,  interventi in via di urgenza.

2. LA NUOVA DISCIPLINA SUI CONCORSI

La nuova disciplina sui concorsi: l’intento è condivisibile. Lì (nel Patto) obiettivi “ambiziosi”, qui il superamento di  un modello ormai superato. I dubbi riguardano, di nuovo, il mezzo usato.    

Nella  legge,  lunga o breve che sia,   comunque ci si imbatte.  Però,  se  all’appuntamento si arriva  sotto la dominate insegna  “meno legge” invece che  “buona legge”, difficile essere ottimisti.  

Il concorso è una cosa che deve   obbedire a principi che spingono in direzioni contrastanti e comporta o può comportare  valutazioni complesse, in parte ineliminabili e in parte opinabili. Pochi sono i principi  che sollevano  meno problemi (non per questo peraltro sempre soddisfatti):  trasparenza del percorso, a cominciare dall’indicazione del posto da coprire,  e trasparenza delle decisioni; pubblicità dell’uno e delle altre.   Per il resto, gli articoli 51 e 97 Cost. non vogliono dire   che tutti possano accedere a tutti i concorsi (perché non tutti i compiti da assumere  sono identici). Dunque: i requisiti e l’accesso possono (anzi debbono) essere differentemente regolati.  Da altro lato, l’imparzialità non significa  che si debbano ridurre il più possibile i margini di discrezionalità  delle valutazioni che l’amministrazione deve compiere; questo è uno dei casi in cui  è necessario, spesso,  proprio l’opposto.  Inoltre, le procedure, le regole e i criteri del concorso debbono tener conto del principio di buon andamento  in relazione alle competenze da acquisire,   in relazione ai  tempi e in relazione ai costi.  Insomma, una “buona legge” richiede un’operazione che metta  in contatto le differenti logiche di quei principi e che  li proporzioni l’un l’altro senza che alcuno ne rimanga  eccessivamente sacrificato.  Il risultato deve essere un modello nel suo insieme ragionevole e appropriato  rispetto al tipo di bisogno da soddisfare. E, naturalmente, una procedura di concorso potrà essere  “buona” nel senso anche di utile se potrà fondarsi su un assetto normativo che abbia già delineato quali sono le specifiche  competenze, in atto e in prospettiva, di cui l’amministrazione necessita. In mancanza,  sarà inutile (o, peggio,  dannosa), perché potrà  consolidare una situazione che dovrebbe invece essere più o meno profondamente modificata. Si pensi, di nuovo, alla scuola.

Ebbene, le prime disposizioni dell’art. 10 (Misure per lo svolgimento  delle procedure per i concorsi pubblici”) D. L. n.44/2021, dettato in nome dell’emergenza, contengono in realtà  anche precetti concernenti   un  regime ordinario (valutazione preselettiva ai fini dell’accesso alle prove;   riduzione delle prove).  Sul punto non interessa ora entrare nel merito, interessa invece notare una sbrigatività eccessiva e l’assenza di una qualche  significativa traccia di esperienze ed elaborazioni pure  disponibili (si veda, ad es.,  in “Il fattore umano. Vademecum per assumere presto e bene nelle amministrazioni pubbliche”, in https://www. forumdisuguaglianzediversita.org).

Torna in evidenza l’osservazione precedente.  Siamo dinanzi a questioni impegnative sul piano sia tecnico-culturale sia politico sia di rilevanti interessi di tante persone, a cominciare dall’individuazione di coloro a cui è attribuito il diritto di  partecipare. Anche questi   problemi  sarebbero da affrontare  attraverso un adeguato dibattito volto a  promuovere l’intervento del pubblico (partiti, sindacati, associazioni, singoli,  esperti, ecc.). A tal fine male si presta, a parte  ogni altro rilievo, il decreto-legge.

L’emergenza non può definire l’ordinario

Si dirà:  c’è l’emergenza.  Giusto.  Ma l’art. 10, come detto,  dispone innanzitutto per l’ordinario, non si limita all’emergenza.

Quanto, poi, all’emergenza, le relative disposizioni  dovrebbero essere  il più possibile aderenti a specifiche delimitate  situazioni  (non all’emergenza in generale) e soprattutto, tali da non pregiudicare per il futuro l’adeguatezza di un’indispensabile nuova disciplina ordinaria.  In definitiva: dovrebbero essere  tali  da non trasferire nel futuro i mali del passato o da contenerli nella misura minima possibile.  Nel caso, invece, non pare sia così.

 

* Carlo Marzuoli (già ordinario di diritto amministrativo nell’Università di Firenze)

nota-adi1. PATTO PER L’INNOVAZIONE DEL LAVORO PUBBLICO E LA COESIONE SOCIALE

Il 10 marzo 2021 è stato sottoscritto dal Presidente del Consiglio Mario Draghi, dal Ministro per la Pubblica Amministrazione Renato Brunetta, dai segretari generali della CGIL, della CISL e della UIL il così detto Patto per l’innovazione del lavoro pubblico e la coesione sociale.

Renato Brunetta, diventato famoso come ministro della Funzione Pubblica nel 2008 per la sua battaglia contro i fannulloni e gli assenteisti degli uffici pubblici, e per avere sottratto potere ai sindacati  con la Legge delega 15/2009 e il D.lgs 150/2009,  ora intende  dar vita al rinnovamento della pubblica amministrazione attraverso un patto con i sindacati. I dipendenti pubblici, sia quelli che lavorano negli apparati dello Stato centrali sia quelli che sono impiegati nelle autonomie locali , sarebbero chiamati a contribuire alla missione del Piano nazionale di Ripresa e Resilienza.

Il patto, dopo una lunga introduzione, si articola in 6 punti

  1. Rinnovi contrattuali e valorizzazione della Contrattazione integrativaIl Governo emanerà in tempi brevi gli atti di indirizzo di propria competenza per il riavvio della stagione contrattuale 2019-2021, nel cui ambito sarà adottata la previsione di far confluire l’elemento perequativo della retribuzione nella retribuzione fondamentale, nonché la revisione dei Sistemi di classificazione, attraverso lo stanziamento di risorse aggiuntive nella “Legge di bilancio 2022”. Al fine di sviluppare la Contrattazione collettiva integrativa il Governo, previo confronto, individuerà le misure legislative utili a valorizzare il ruolo della Contrattazione decentrata e, in particolare, al superamento dei limiti al trattamento accessorio.
  1. “Lavoro agile.  Superamento della gestione emergenziale, mediante la definizione, nei futuri Contratti collettivi nazionali, di una disciplina che garantisca condizioni di lavoro trasparenti, che favorisca la produttività e l’orientamento ai risultati, concili le esigenze delle lavoratrici e dei lavoratori con le esigenze organizzative delle Pubbliche Amministrazioni. A tal fine, nell’ambito dei Ccnl. del triennio 2019-2021, saranno disciplinati aspetti di tutela dei diritti sindacali, delle relazioni sindacali e del rapporto di lavoro (quali il diritto alla disconnessione, le fasce di contattabilità, il diritto alla formazione specifica, il diritto alla protezione dei dati personali, il regime dei permessi e delle assenze ed ogni altro istituto del rapporto di lavoro e previsione contrattuale).
  1. Revisione dei Sistemi di classificazione professionale.  nell’ambito dei rinnovi contrattuali del triennio 2019-2021, si procederà alla successiva rivisitazione degli Ordinamenti professionali del personale, ricorrendo a risorse aggiuntive con la “Legge di bilancio per il 2022″ e adeguando la disciplina contrattuale ai fabbisogni di nuove professionalità e competenze. È necessario inoltre valorizzare specifiche professionalità non dirigenziali dotate di competenze specialistiche ed estendere i Sistemi di riconoscimento delle competenze acquisite negli anni, anche tramite opportune modifiche legislative. (La riforma dell’ordinamento professionale, non è una novità, è da tempo ferma all’ARAN, riguarda l’appartenenza alle varie categorie A,B,C,D  di statali e comunali ecc.., non altro. Quindi nulla di questo pare toccare la scuola. Ndr)
  1. Formazione professionale. Impegno a definire, previo confronto, politiche formative in grado di rispondere alle mutate esigenze delle Amministrazioni pubbliche, garantendo percorsi formativi specifici a tutto il personale con particolare riferimento al miglioramento delle competenze informatiche e digitali e di specifiche competenze avanzate di carattere professionale.
  1. Relazioni sindacali. Adeguamento nell’ambito dei nuovi Contratti collettivi 2019-2021 dei Sistemi di partecipazione sindacale, volti a favorire processi di dialogo costante fra le Parti, valorizzando strumenti innovativi di partecipazione organizzativa, a partire dagli Organismi paritetici per l’innovazione (Opi), che implementino l’attuale Sistema di relazioni sindacali, sia sul fronte dell’innovazione che su quello della sicurezza sul lavoro.
  1. Misure di welfare. Adeguamento degli istituti di welfare contrattuale, con riferimento al sostegno alla genitorialità, alle forme di previdenza complementare e i Sistemi di premialità diretti al miglioramento dei servizi, con la previsione di estendere anche ai Comparti del “Pubblico Impiego” le agevolazioni fiscali previste per i Settori privati a tali fini.

**NOTA ADi**

Di questi 6 punti  l’unico concreto è la confluenza del salario perequativo nella retribuzione fondamentale, con  aumento medio di circa €107 lordi.

Per quel che riguarda la scuola , con la ripresa di potere delle OOSS, pare allontanarsi lo Stato Giuridico  della docenza e la costituzione di una  leadership intermedia per legge, attesa da decenni, ossia quantomeno dal comma 16 dell’art. 21 della L.59/1997

Ricordiamo che l’unico decreto delegato non realizzato della L. 107/ 2015 è la revisione del  TESTO UNICO, che come noto contiene lo stato giuridico. Come ben definito nell’analisi-commento del Prof. Marzuoli, non basta tagliare la pletora di leggi esistenti, occorre una buona legge. Per la scuola il rischio è che sia tutto demandato alla contrattazione. E sappiamo cosa è stata la carriera nelle commissioni previste dai  contratti: una successione di fallimenti.

2. NUOVE PROCEDURE PER I CONCORSI PUBBLICI (ART.  10 D.L. N. 44/2021)

Così tuonò Brunetta: «O la riforma del sistema di reclutamento e i concorsi si fanno subito in due tre mesi, oppure i soldi del Recovery non li prendiamo». Quindi basta blocco del turnover e via alle assunzioni. Partendo dallo scongelamento dei concorsi  rimasti in sospeso causa Covid.

Ma vediamo cosa dice l’articolo 10 del decreto legge n. 44/2021

CONCORSI A REGIME POST-EMERGENZA COVID ART. 10 COMMA 1 E COMMA 2
MODALITÀ OBBLIGATORIE MODALITÀ EVENTUALI
1.Una sola prova scritta e una prova orale
2. Fase di valutazione dei titoli legalmente riconosciuti ai fini dell’ammissione alle fasi successive
3. Utilizzo di strumenti informatici e digitali con rispetto della normativa sulla tutela dei dati personali, tracciabilità, sicurezza
1.  Sedi decentrate (in ragione del numero dei candidati)
2.  . Anche eventuale videoconferenza per prova orale
3.  Titoli ed eventuale esperienza professionale possono concorrere al punteggio finale
4.  Eventuale non contestualità garantendo trasparenza e omogeneità delle prove

 

CONCORSI GIÀ BANDITI (NESSUNA PROVA ESEGUITA) ART. 10 COMMA 3
MODALITÀ OBBLIGATORIE MODALITÀ EVENTUALI (utilizzabili con le risorse disponibili)
1.     In vigore sino al perdurare dello stato di emergenza
2.      Utilizzo degli strumenti informatici e digitali con rispetto della normativa sulla tutela dei dati personali, tracciabilità, sicurezza
1.     Fase di valutazione dei titoli legalmente riconosciuti ai fini dell’ammissione alle fasi successive. Titoli ed eventuale esperienza professionale possono concorrere al punteggio finale (con riapertura del bando e pubblicità)
2.    Una sola prova scritta e una eventuale prova orale
3.    Sedi decentrate (in ragione del numero dei candidati)
4.    Eventuale non contestualità garantendo trasparenza e omogeneità delle prove
5.    Anche eventuale videoconferenza per prova orale
6.    Una sola prova scritta e una eventuale prova orale
7.   Sedi decentrate (in ragione del numero dei candidati)
8.    Eventuale non contestualità garantendo trasparenza e omogeneità delle prove
9.    Anche eventuale videoconferenza per prova orale

Queste norme hanno fatto molto discutere. Si sono alternate voci pro e voci contro.

image009Assolutamente favorevoli tutte le Organizzazioni Sindacali.

Sulla stampa si sono  confrontati i contrari e i favorevoli.

image010Su Repubblica Tito Boeri, Roberto Perotti scrivono contro il decreto:

Il decreto legge 44 ha creato le premesse per l’ennesima stabilizzazione dei precari della scuola che però, come sempre, non sarà in grado di evitare le cattedre vuote al Nord, e ha di fatto chiuso le porte in faccia ai giovani qualificati che aspirano a entrare nel pubblico impiego, a partire da quel mezzo milione di persone (tra cui molti neolaureati) che hanno già fatto domanda.

E continuano: Vi sono almeno tre motivi per cui il decreto 44 avrà queste conseguenze.

  • Primo, permette una sola prova scritta e, per i concorsi già banditi, potrà anche non esserci la prova orale. Addirittura, per i concorsi non ancora partiti (come i due concorsi ordinari già a bando per 13.000 cattedre nella scuola primaria e 33.000 nella secondaria) la procedura potrà anche esaurirsi nella semplice valutazione di esperienze professionali e di titoli: diventa quindi impossibile per giovani molto preparati far valere le loro competenze e mettere in luce le loro motivazioni.
  • Nel valutare i candidati le commissioni potranno basarsi sui “titoli di servizio” di cui ovviamente i neolaureati sono sprovvisti.
  • Queste “procedure semplificate” valgono non solo per i bandi già aperti, ma d’ora in poi potranno essere utilizzate per le assunzioni con contratti a tempo determinato nella pubblica amministrazione. Si istituzionalizza così la produzione di precari a mezzo di precari.

Alla fine di questi nuovi concorsi circa un terzo degli insegnanti nelle nostre scuole (età media 53 anni) sarà entrato con stabilizzazioni anziché con concorsi ordinari.

image009A Boeri e Perotti hanno risposto Carlo Altomonte e Raffaella Saporito, difendendo la proposta Brunetta sostenendo sostanzialmente queste posizioni:

  • In primo luogo si creano corsie preferenziali per i neolaureati sul modello del Fast Track inglese, senza timore di usare anche lo strumento del tempo determinato per i ruoli di ingresso, come è prassi internazionale.
  • Considerato poi che i candidati ai concorsi hanno in media 10 anni di esperienza, occorre che questa sia valutata. Vanno valorizzare le competenze maturate dentro e fuori la Pa certificate dalle esperienze di lavoro e dai titoli (inclusi i dottorati, assegnati con concorso e finanziati con borse di studio).

image009Infine è intervenuto lo stesso Ministro Brunetta, scatenato sull’Huffington Post, e ha sostenuto tra l’altro:

“Non ci ha mai neanche sfiorato il pensiero di eliminare l’orale: la riforma a regime prevede infatti una prova scritta digitalizzata, e naturalmente una prova orale, anche in videoconferenza.

La novità è rendere obbligatoria la fase iniziale della valutazione dei titoli di studio legalmente riconosciuti per l’ammissione alle prove successive, al posto dei test preselettivi a crocette..

Non saranno invece valutati all’inizio titoli di servizio o esperienza professionale, come erroneamente leggiamo nei volantini diffusi in rete

Servizio ed esperienza, insieme ai titoli di studio, potranno soltanto concorrere alla formazione del punteggio finale. Una facoltà, quest’ultima, nelle disponibilità delle singole amministrazioni.

Nella riforma strutturale dei percorsi di accesso alla PA intendiamo inoltre creare corsie preferenziali per i giovani talenti, sul modello del Fast Track inglese, (…)senza timore di usare anche lo strumento del tempo determinato per i ruoli di ingresso, come è prassi internazionale.

**NOTA ADi**

Riprendendo il commento del Prof. Marzuoli riteniamo che non si possano assolutamente mescolare provvedimenti di urgenza con provvedimenti stabili ordinari

Inoltre, non è possibile assimilare il processo di formazione-reclutamento degli insegnanti a quello di qualsiasi altro amministrativo.

Nè si può prescindere dalla lunga storia, contraddittoria e fallimentare, del reclutamento degli insegnanti in Italia, senza trarne le dovute conseguenze e senza collegarlo al complessivo stato giuridico della docenza.

Si doveva procedere, noi crediamo con provvedimenti emergenziali per assicurare gli insegnanti in cattedra al 1° di settembre, stabilizzandoli per un anno sui loro posti, per procedere poi a nuove rigorose modalità di reclutamento connesse alla formazione

 

 

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