C. M.
Quello che dici segnala l’esistenza di un evidente contrasto di quelle iniziative legislative (pressoché uguali) con i propositi enunciati e con i fatti realizzati dall’autorità di governo (le citate dichiarazioni del ministro e la sottoscrizione di un contratto nuovamente invasivo di aspetti qualificanti per la funzione docente). Come interpretare questa situazione? Le ipotesi sono due: o qualcuno degli interessati (l’autorità di governo ed i parlamentari proponenti) in realtà non vuole quello che pure afferma di volere, oppure l’autorità di governo e alcuni parlamentari della sua maggioranza vogliono cose fra loro incompatibili. Difficile sapere quale delle due ipotesi corrisponda al vero.

Peraltro, specie in un momento in cui la scuola dovrebbe cambiare, la libertà di insegnamento e le connesse questioni sullo stato giuridico dei docenti sono argomenti assolutamente centrali. Direi anzi che proprio questo è il terreno (dal punto di vista giuridico) su cui si dimostra la volontà di trasformare davvero la scuola, per adeguarla alle esigenze di oggi e del futuro. L’istruzione pubblica è in primo luogo la funzione docente e la condizione giuridica (ed economica, ovviamente) del personale che espleta il servizio (come la giustizia è il giudice, ecc.): se non si procede ad una innovazione su questo piano, tutto il resto rischia di essere pregiudicato, o di provocare molto rumore per esaudire solo interessi particolari, legittimi, ma che non possono essere propagandati come gli interessi della “Nazione”, del “Paese”, della “Società”, della “Scuola”, e così via.

Il tema merita perciò grande attenzione, al di là della circostanza che le due iniziative legislative siano manifestazione di un interesse autentico o, invece, solo di circostanza.

• A) La prima riguarda la consapevolezza del valore dell’oggetto su cui si interviene.
  La funzione docente, specie nel sistema dell’istruzione pubblica (scuole “statali” e scuole paritarie, ai sensi della legislazione vigente, e ferma la illegittimità costituzionale, a mio avviso, non della parità in sé, ma della disciplina che ne ha dato la legge n. 62/2000), si caratterizza perché deve svolgersi, per dettato costituzionale, in una condizione di “libertà di insegnamento”. D’altra parte questo è anche l’aspetto che inequivocabilmente differenzia la funzione docente da tantissime altre funzioni: qui sta ciò che fonda l’insegnamento come professione autonoma e distinta da tutte le altre.
• B) La seconda, e conseguente, pre-condizione riguarda la questione di chi, in relazione al valore dell’oggetto (che è grande, e delicato), deve intervenire: se il Parlamento, o il Governo, o le Regioni, o i sindacati, ecc.
  Dal punto di vista giuridico, da sempre, uno degli strumenti essenziali per garantire le libertà costituzionali e le prerogative delle funzioni pubbliche (come l’indipendenza per i giudici, ad esempio; ma anche l’imparzialità della pubblica amministrazione, vedi l’art. 97 primo comma, Cost.), e dunque anche per garantire la libertà di insegnamento, è che la materia sia regolata con legge.
  La legge, infatti, proviene da un organo (il Parlamento):
  • in cui tutti possono intervenire, maggioranza e opposizione;
  • le cui decisioni sono più facilmente conoscibili, controllabili e criticabili dall’opinione pubblica;
  • che dunque costituisce una sede in cui è più difficile per chi ha in quel momento la maggioranza adottare regole lesive della libertà

Questo precisato, vorrei aggiungere, a riprova dell’importanza (in positivo) della legge, che proprio il fatto che su una materia intervenga il Parlamento o invece un altro organo è un elemento capace di testimoniare ben oltre le parole (che volano) quale sia il valore che le forze politiche effettivamente attribuiscono ad una certa materia.

Le implicazioni essenziali sono le seguenti, tanto ovvie quanto spesso ignorate o contrastate.

• La materia non può essere disciplinata con regolamento governativo. Un sistema peggiore, per tutelare una libertà costituzionale, non vi può essere (dal punto di vista giuridico). Bene: se, ora, vai a vedere come è concretamente disciplinata la libertà di insegnamento (e tutto ciò che vi è connesso) nei due progetti, puoi agevolmente constatare che essi, in sostanza, niente o quasi disciplinano direttamente, che neppure si rimettono ad un decreto legislativo (come il testo unico D. Lgs. n. 297/1994, o come sono i decreti previsti dalla legge Moratti n. 53/2003), e che invece si affidano ad un regolamento governativo (si vedano gli articoli 8 del pdl n. 4091 e 8 del pdl 4095), cioè ad un atto del solo Governo. La conclusione non è confortante, ma inevitabile: o manca un’adeguata consapevolezza della materia su cui si interviene oppure manca un’adeguata sensibilità per i valori costituzionali di libertà (e già qualche altro segno si è avuto: penso a certe esternazioni sui libri di testo), oppure…..l’una e l’altra cosa. In ogni caso rimane la pericolosità, dal punto di vista della garanzia della libertà di insegnamento (e dei diritti in generale dei docenti), delle iniziative in questione.
• L’altra implicazione, assolutamente centrale, è la necessità di rideterminare in modo preciso gli ambiti in cui può intervenire la contrattazione sindacale. Il sindacato è un fattore essenziale di democrazia e di libertà ed è uno strumento indispensabile per la tutela di chi lavora e in specie dei lavoratori dipendenti. Ma anch’esso è solamente uno dei protagonisti (insieme ai partiti, al pluralismo degli enti territoriali, alle libertà individuali e associative) e non un protagonista privilegiato: dunque, anche per il sindacato esiste la necessità di mantenersi nell’ambito che gli è proprio. La funzione docente, la libertà di insegnamento ed i connessi aspetti della condizione giuridica del personale docente non sono (giuridicamente) materia di contrattazione sindacale (come non lo sono, fatti i debiti adattamenti, la funzione giurisdizionale e la condizione giuridica del personale che la esercita, cioè dei magistrati). Capisco che il problema è politicamente impegnativo, ma dovrà pur essere affrontato, nella sede giusta, che è, appunto, il Parlamento.

Da un lato, alla legge proprio non si pensa. E’ il caso dell’autorità di governo e delle dichiarazioni ministeriali che hai citato. Sono cambiati maggioranza e governo, ma non vi è alcuna intenzione, nella materia di cui parliamo, di rivedere gli ambiti di competenza della legge e della contrattazione (anzi).

Da un altro lato, qualcuno ricorre alla legge. E’ il caso dei due progetti in esame. Senonché, in realtà, siamo davanti ad una (insidiosa) apparenza: quei due progetti, infatti, usano la sede legislativa non già per disciplinare veramente la materia, ma per affidarne la disciplina alla potestà regolamentare del governo, e dunque per sottrarla (e non per darla) al Parlamento. Come dire: al peggio mai vi è fine (dal punto di vista giuridico).

Per andare avanti, in modo fattivo, occorrono spessore e adeguatezza: a) di elaborazione tecnico-giuridica; b) di metodo; c) di tempo: occorre un tempo previamente determinato, che però non può essere né domani, né dopo domani (con una eccezione, di cui dirò fra poco).

Alla luce delle normative, costituzionali e di legislazione ordinaria, degli ultimi anni, affrontare, oggi, la questione della funzione docente ed i connessi aspetti dello stato giuridico del personale docente significa investire alcune problematiche di carattere generale.

1. Definizione del rapporto fra funzione docente, libertà di insegnamento, stato giuridico e “norme generali sull’istruzione” di cui parla l’art. 117 Cost., comma 2, lettera n, e di cui si dovrebbero occupare i decreti legislativi previsti dalla vigente legge n. 53/2003. A mio avviso, per ragioni che in altri interventi ho cercato di illustrare, molti aspetti della funzione docente e dello stato giuridico debbono costituire parte delle norme generali sull'istruzione (come sembra riconoscere la stessa legge n. 53/2003, che esplicitamente indica il tema della formazione dei docenti); in questo modo sarà possibile garantire una unitarietà delle funzione docente pur in un contesto di autonomia e di decentramento, come previsto dallo stesso articolo 117 Cost. e – sembrerebbe – dalla stessa legge n. 53/2003. Per inciso: anche questo aspetto (che riguarda la legge n. 53/2003) pare essere totalmente ignorato dai due progetti di legge.
2. Riconsiderazione della congruità della attuale disciplina della contrattazione collettiva in ordine alla nuova configurazione dell’istruzione e rideterminazione dei confini fra ambito della contrattazione e ambito dell’organizzazione del servizio, oltre che della libertà di insegnamento e della funzione docente. Di quest’ultimo aspetto, in verità, i due progetti si occupano (art. 7 pdl n. 4091 e art. 6 pdl n. 4095), ma in modo insufficiente (non bastano poche parole) ed in un contesto distorto: non si può certo pensare, in materia, di sostituire la contrattazione con l’onnipotenza della potestà regolamentare del governo.
3. De-statalizzazione del personale docente; la strada giuridicamente più corretta e utile è quella della regionalizzazione. D’altra pare, ciò potrà farsi senza rischio alcuno una volta che si siano fatte le norme generali sulla funzione docente e sulla libertà di insegnamento.

Il collegamento fra i due aspetti (regionalizzazione, decentramento e norme generali sull’istruzione, per la parte che ora ci interessa) è strettissimo. Infatti: è ovvio, ed è sacrosanto, che il personale docente sia gravemente preoccupato dell’ipotesi di regionalizzazione se non ha garanzie chiare e compiute di stato giuridico; ancora: è ovvio, ed è sacrosanto, che il cittadino della Repubblica sia gravemente preoccupato dell’ipotesi di regionalizzazione di parte del sistema dell’istruzione se non vi sono norme generali uniformi sugli aspetti qualificanti del servizio dell’istruzione, il che vuol dire sulla funzione docente, sulla libertà di insegnamento, sul personale docente. La via di uscita, a questo punto, per chi solo a parole vuole l’autonomia e il decentramento nella scuola, è fin troppo scoperta : basta evitare di mettere mano a questa opera di regolazione legislativa (della funzione docente, della libertà di insegnamento, di alcuni aspetti di stato giuridico) per contrastare, in modo non dichiarato ma assai più efficace, le pur proclamate istanze di devoluzione, ecc. ecc. Per inciso (di nuovo): niente vi è, sul punto, nei due progetti citati.

• uno statuto (limitato agli aspetti essenziali) per ogni docente del sistema nazionale dell’istruzione, sia della scuola statale che paritaria;
• la libertà di insegnamento in riferimento alla struttura degli organismi in cui il docente opera (le istituzioni scolastiche e la dirigenza);
• l’istituzione di organismi tecnici, per un verso destinati alla garanzia della funzione docente e per un altro destinati a consentire la partecipazione tecnica della funzione docente all’elaborazione delle politiche dell’istruzione;
• l’articolazione della funzione docente;
• un reclutamento pubblico, trasparente e imparziale, per qualsiasi docente del sistema nazionale dell’istruzione;
• la garanzia di stabilità;
• le modalità di valutazione e controllo;
• i mezzi organizzativi e procedurali per assicurare la trasparenza e la conoscibilità dell’attività dei docenti da parte dei cittadini e degli interessati.

I due progetti hanno largamente utilizzato anche questi riferimenti (vedi art. 2 pdl n. 4091 e art. 2 pdl n. 4095). Ma non basta riprodurli per girarli a terzi (alla potestà regolamentare del Governo): bisogna lavorarci sopra, in prima persona. E quando dico : “in prima persona”, intendo proprio loro: i parlamentari, e il Parlamento.