La legge regionale sulle Aziende di Servizi alla Persona, ASP,
e l’intreccio con i “servizi scolastici”

Ringrazio gli organizzatori del Convegno e  Alessandra Cenerini, che peraltro mi attribuisce meriti che non sono miei. Infatti se nella legge regionale sul riordino delle ASP il tema della scuola non è presente,  ciò è dovuto al fatto che nè sul piano dei principi né sul piano delle fonti giuridiche esistevano le condizioni per forzare  quell’ inserimento che è  stato tentato  a un certo punto dell’iter legislativo.

Prima di entrare nel vivo del tema che mi è stato assegnato, ossia l’analisi e il commento della legge regionale 26 luglio 2013, n. 12 (Disposizioni ordinamentali e di riordino delle forme pubbliche di gestione nel sistema dei servizi sociali e socio-sanitari. Misure di sviluppo e norme di interpretazione autentica in materia di Aziende pubbliche di Servizi alla Persona), credo sia opportuno condividere con voi alcune informazioni generali, alcuni brevi cenni storici, sul tema delle ASP, perché questo può servire a comprendere meglio l'oggi, ma anche, se lo si vuole, a sviluppare  una  più proficua interlocuzione tra il movimento che ha organizzato questo convegno e il Comune di Bologna.

La legge regionale del luglio scorso ha rappresentato un atto dovuto a 10 anni di distanza dalla legge regionale n.2/2003, che aveva riordinato le Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza, IPAB, dando vita alle Aziende pubbliche di Servizi alla Persona, ASP.
 A quella prima legge regionale del 2003   si era giunti a seguito della legge nazionale n.328/2000, nota come Legge Turco, dal nome dell’allora ministro degli Affari Sociali, Livia Turco. Una legge che aveva ridefinito  il profilo complessivo delle politiche sociali nel nostro Paese, creando tre aree di intervento : il sociale, il sanitario e il sociosanitario. Alle IPAB quella legge dedicava l’art. 10. 

Ma le IPAB hanno radici ben più antiche,  affondano addirittura nel XIX secolo, e più precisamente in una legge del 1890, conosciuta come “Legge Crispi”. Quel provvedimento stravolse il concetto di assistenza che vedeva, allora, la totale delega da parte dello Stato delle attività di assistenza e beneficenza all’iniziativa degli Enti ecclesiastici. La legge Crispi  attribuì personalità giuridica pubblica a Opere Pie già presenti sul territorio, che da quel momento assunsero la denominazione di Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza, IPAB per l’appunto, oggi ASP, Aziende di Servizi alla Persona..

Tre sono stati gli obiettivi  che la legge si è posta:

1. il superamento della frammentazione esistente nella gestione e nell’erogazione dei  servizi  sociali e socio-sanitari con l’obiettivo di garantire maggiore adeguatezza gestionale, mediante l’accorpamento degli enti già costituiti in ambito distrettuale.

2. Una chiara definizione della natura giuridica  delle ASP, alle quali si applicano le norme per l’organizzazione ed il funzionamento delle pubbliche amministrazioni. Da questo punto di vista viene meglio garantito il personale che vi lavora, dal momento che assume il contratto nazionale degli Enti Locali.

3. L’estensione alle ASP della normativa che esclude i divieti e le limitazioni in materia di assunzione di personale per le aziende speciali e le istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi culturali e farmacie (comma 5 bis dell’articolo 114 del TUEL, Testo Unico degli Enti Locali).

Tutta questa premessa per spiegarvi le ragioni per le quali la Regione  è intervenuta sulle ASP.

E adesso arriviamo al cuore del problema.

Questa legge ha avuto un percorso lungo, durato circa due anni, ma solo a pochi mesi dal completamente dell’iter legislativo,  sono improvvisamente comparsi i servizi scolastici tra le possibili funzioni attribuite alle ASP, creando  una grande confusione, una forzatura che è stata, concedetemi la semplificazione,  un grande autogol.
 In quella fase, nelTesto Unico degli Enti locali, prima citato, i servizi scolastici non figuravano tra le funzioni delle Aziende speciali, e c’era il rischio, anzi la certezza, che la legge regionale, con questa forzatura, potesse essere impugnata, perché si poneva per l’appunto in contrasto con la normativa nazionale.
D’altra parte  era chiaro a molti di noi che le parole servizi scolastici non potevano assolutamente essere assunte ad indicare tutta la scuola dell’infanzia.  Cosa sono infatti i servizi scolastici?
Non sono la scuola, ma  i servizi di supporto  alla scuola: il trasporto, la mensa, l'anticipo o il posticipo dell'orario, ecc… Questi, e solo questi, sono servizi a domanda individuale  e in quanto tali possono essere ricompresi nelle funzioni delle ASP,  cui compete l’erogazione di servizi che rispondono a bisogni e richieste  individuali e per i quali è previsto, per legge,  un determinato livello di copertura dei costi da parte degli utenti, anche se tali costi possono essere graduati fino alla loro possibile esenzione.

La scuola in quanto tale non è un servizio  a domanda individuale, non è a pagamento, non può rientrare nelle ASP.
                               
Purtroppo, stante la legislazione attuale, l’ambito educativo dei nidi rientra invece,ancora, nel “sociale”, mantenendo le caratteristiche del servizio a domanda individuale, e in quanto tale oneroso.

Dal luglio scorso, quando la legge regionale è stata approvata, sono intervenuti provvedimenti normativi rilevantissimi, ancora in via di definizione, e peraltro  con effetti  tra loro contrastanti.

1)  La prima norma è contenuta nella legge di conversione del Decreto Legge 101 del 31 agosto scorso  che, salvo imprevisti dell’ultimo momento, diventerà legge fra pochi giorni, entro cioè il 31 ottobre.
Il comma 12 dell’art. 4  di questo decreto, in via di conversione in legge, ha introdotto in modo estemporaneo ciò che noi dopo un lungo dibattito e un’approfondita analisi avevamo escluso, vale a dire i servizi scolastici fra i compiti delle Aziende speciali, a cui, nell’articolo successivo 4 bis, sono equiparate le ASP.
Personalmente non posso che ribadire il giudizio prima espresso sullo stesso tema in relazione alla legge regionale. Ritengo cioè questa “aggiunta” sbagliata perché foriera di confusione e contenziosi. In ogni caso è opportuno chiarire anche in questo contesto  che con il termine servizi scolastici non si può intendere in alcun modo la scuola, perché la scuola non è un servizio a domanda individuale, per il quale i singoli debbano contribuire finanziariamente sulla base di tariffe stabilite, per quanto calibrate sulle possibilità economiche di ciascuno. La scuola in quanto tale è gratuita e la scuola dell’infanzia, come è stato qui ricordato, è entrata negli ordinamenti scolastici, di cui costituisce il primo segmento.
Valeva la pena di forzare questo inserimento in una legge nazionale? Il mio parere credo di averlo già chiaramente espresso. Pertanto di fronte a nuove eventuali forzature rimangono non solo i dubbi interpretativi, ma anche ampi spazi di resistenza, come ho finora tentato di chiarire.

2)  E veniamo all’altra norma:

il disegno di legge di stabilità 2014 da poco approdato in Parlamento. Il comma 19 dell’art. 15 modifica totalmente  il comma 5 bis dell’art.114 del Testo Unico degli Enti Locali, TUEL, nel senso che elimina per le Aziende speciali, e quindi per le ASP ad esse uniformate, l’esenzione del divieto o limitazioni alle assunzioni di personale quando   gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, culturali e farmacie a cui il DL 101 ha aggiunto, come abbiamo visto, i servizi scolastici.
Ora un’eliminazione così secca, senza togliere direttamente agli Enti Locali i pesanti vincoli a cui sono sottoposti quando gestiscono tali servizi, creerà molti problemi. Se è vero che queste Aziende speciali ed ASP, svincolate dal patto di stabilità, sono state usate in maniera non sempre oculata ed attenta, è altrettanto vero che nel momento in cui vengono uniformate alla normativa degli Enti Locali, senza togliere almeno alcuni dei pesanti vincoli a cui questi ultimi sono sottoposti, si andrà inevitabilmente verso una deriva liberistica,  nella quale i servizi non potranno che essere appaltati al privato con tutte le conseguenze note.

Pertanto se  questa norma da un lato taglia la testa al Toro all’ipotesi sbagliata di passare le scuole ad ASP,  dall’altro potrà determinare problemi molto seri di gestione dei servizi sociali e socio-sanitari,  se non saranno allentati contestualmente per Enti Locali, Aziende speciali ed ASP i gravosissimi vincoli attuali

In  conclusione poche parole sulla situazione locale che rappresentano anche il mio sincero augurio.
Credo che il contesto delineato abbia aiutato a chiarire definitivamente che i “servizi scolastici” non sono la “scuola”, la quale, come tale,  non può e non deve essere gestita da un’ASP. Se si assumerà da parte di tutti questo dato, penso, e mi auguro, che possano ricomporsi i rapporti fra Amministrazione Comunale di Bologna e il suo corpo insegnante.
Io appartengo al mondo della scuola, seguo da tempo i travagli della scuola dell’infanzia di Bologna, e da docente, prima ancora che da persona impegnata in politica, so che non si può  amministrare a livello decentrato la scuola contro  la volontà e il sentire dei suoi insegnanti. Gli insegnanti rimangono il pilastro fondamentale dell’istruzione, a Bologna, in Italia, come in qualsiasi altra parte del mondo.
Il mio sincero auspicio, quindi, perchè anche qui ritorni un clima fertile di collaborazione,  come altrove e come è stato in quel passato così appassionatamente descritto da Marcella Ciari.