Le ragioni storiche
Vediamo in primo luogo le ragioni storiche della presenza forte dei sindacati nella pubblica amministrazione in Italia, che non ha, probabilmente, riscontri in nessun altro paese occidentale.
Occorre innanzitutto inquadrare il tema in un contesto più ampio, quello del rapporto tra rappresentanza politica e rappresentanza di interessi.
Noi siamo abituati a ragionare in base a una concezione classica di Stato, di democrazia basata sulla rappresentanza politica, secondo cui i cittadini eleggono i propri rappresentanti in Parlamento e questi mediano tutti gli interessi e controllano la pubblica amministrazione.
C'è anche un altro tipo di rapporto tra i cittadini e i pubblici poteri, quello della rappresentanza degli interessi. In questo secondo schema la mediazione non è più operata solo dai politici, ma anche da chi rappresenta singoli interessi, in particolare quelli delle varie categorie professionali (degli imprenditori, dei lavoratori dipendenti, dei professionisti etc.). Questi due canali- la rappresentanza politica e la rappresentanza d'interessi- lavorano insieme e si accordano.
Le nostre teorie del diritto pubblico si sono sempre concentrate soprattutto sul processo di rappresentanza politica piuttosto che su quello di rappresentanza d'interessi, ma, in realtà i canali attraverso i quali i singoli interessi professionali entrano nel sistema amministrativo sono sempre esistiti.
Gli inizi
All'inizio furono soltanto alcuni interessi privilegiati ad avere accesso diretto ai poteri pubblici: quelli degli avvocati, dei notai ecc.., cioè quelli delle categorie professionali più forti socialmente. In questo modo si spiegano gli ordini professionali, che sono forme di autogoverno delle professioni.
In seguito con l'emergere, tra l'800 e il '900, del fenomeno sindacale questa comunicazione diretta fra gruppi professionali e i pubblici poteri si è imposta in termini più generali. Circa un secolo fa, più o meno nel secondo decennio del '900, quando il fenomeno sindacale è esploso, se per alcuni rappresentò solo un problema di ordine pubblico, per altri fu invece l'occasione per ipotizzare la ricostruzione delle strutture dello Stato intorno alla rappresentanza degli interessi. Si svilupparono teorie sullo Stato sindacale, che ruotavano attorno all'idea di sostituire o affiancare alla rappresentanza politica in Parlamento, delle Camere di rappresentanza degli interessi.
L'ordinamento corporativo fascista
A questa idea si collegò in qualche modo la realizzazione dell'ordinamento corporativo fascista, in cui erano rappresentati i datori di lavoro, i lavoratori, le diverse categorie professionali, che prendevano decisioni pubbliche non come eletti dai cittadini, ma come rappresentanti d'interessi.
L'ordinamento corporativo italiano, come altri ordinamenti corporativi presenti in Europa nel '900, è stato un fallimento come strumento di governo complessivo dell'economia, ma ha funzionato abbastanza bene come strumento di regolazione delle relazioni industriali, del rapporto tra datore di lavoro e lavoratore.
La continuità dell'esperienza corporativa nell'era repubblicana
Noi usiamo quasi sempre il termine "corporativo" in un'accezione negativa, ma il principio corporativo è un'idea nobile che risale alla dottrina sociale della Chiesa, è l'idea dell'incontro tra esponenti di interessi contrapposti.
Premetto questo per affermare, in termini non negativi, una certa continuità tra l'esperienza corporativa fascista e l'esperienza repubblicana.
L'idea corporativa è esplicitamente presente nella nostra Costituzione. Il CNEL (nota1), Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro, composto dai rappresentanti delle professioni, affianca il Parlamento eletto dai cittadini. Nella realtà, in oltre 50 anni, il CNEL non ha mai contato nulla, e verosimilmente non conterà mai nulla, ad ogni modo trova posto nella Costituzione come rappresentanza degli interessi professionali. Con ciò intendo sottolineare che l'affiancamento della rappresentanza d'interessi alla rappresentanza politica non è di per sè un fenomeno patologico, ma fa parte del sistema democratico.
La funzione positiva dei sindacati nel dopoguerra
Nel dopoguerra, nei primi decenni dell'età repubblicana, la valorizzazione delle rappresentanze delle associazioni professionali, in particolare dei sindacati, è stato un fattore positivo. L'unità sindacale ha costituito, in qualche modo, un momento di dialogo rispetto alla contrapposizione politica. Inoltre la rappresentanza affidata alle categorie professionali, ai sindacati, ha supplito a lungo all'assenza di associazioni di consumatori, che in Italia si sono sviluppate molto più tardi rispetto ad altri paesi occidentali.
^ Nota 1:Costituzione italiana art. 99 - "Il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro è composto, nei modi stabiliti dalla legge, di esperti e di rappresentanti delle categorie produttive, in misura che tenga conto della loro importanza numerica e qualitativa. È' organo di consulenza delle Camere e del Governo per le materie e secondo le funzioni che gli sono attribuite dalla legge. Ha l'iniziativa legislativa e può contribuire alla elaborazione della legislazione economica e sociale secondo i principi ed entro i limiti stabiliti dalla legge.
