Il potere e le regole
di Carlo Marzuoli
ordinario di Diritto Amministrativo
nella Facoltà di Giurisprudenza dell'Università di Firenze
Una vicenda di più vasta portata
La vicenda è segno evidente di una situazione e di un sistema di ben più vasta portata, fino a coinvolgere valori ed interessi non solo del personale della scuola, ma del cittadino qualsiasi. Questo, soprattutto, merita attenzione.
Una decisione tecnica e discrezionale, ma …
La legge, ritenendo che l'incentivazione dell'attività delle associazioni professionali del personale direttivo e docente e di altri enti impegnati nel campo della formazione e della ricerca educativa e didattica corrisponda ad un interesse pubblico in materia di istruzione, attribuisce al Ministero il potere di assegnare del personale docente o dirigente a detti enti, entro un limite numerico massimo (art. 26, comma 8, legge 23 dicembre 1998, n. 448).
A luglio si sono avute le assegnazioni per l'anno scolastico 2007-2008. Alcuni enti hanno avuto assegnazioni maggiori rispetto al passato e altri, invece, inferiori. E' un risultato, questo, che può essere del tutto normale. La legge indica solo in parte parametri precisi, puntuali ed oggettivi (di tipo automatico) per accogliere o respingere le domande. L'amministrazione deve dunque operare una valutazione di tipo tecnico e 
discrezionale, come quella concernente il “programma o…iniziativa che si intende attivare e gli obiettivi che si intendono conseguire” (punto 2B, lett. b, della circolare ministeriale 24 gennaio 2007, n. 10).
Ma occorre fare attenzione. La decisione in questione, come ogni altra decisione discrezionale, “può” essere del tutto normale. Non è detto che lo sia. Riprova: come risulta evidente dalla tabella, aspetti singolari non mancano. Come si fa allora a sapere se la decisione è corretta? Come fa a saperlo l'associazione la cui richiesta è stata respinta, e che ha il diritto costituzionale di difendere i propri interessi anche dinanzi al giudice (se crede). E come fa a saperlo il cittadino qualsiasi, che deve poter esercitare un controllo di opinione pubblica sull'operato di coloro che agiscono in nome di tutti.
Imparzialità e trasparenza, criteri e motivazione
La soluzione è semplice. Fin dalla nascita dello Stato di diritto, quando un'autorità pubblica (a cominciare dal Ministro) esercita un potere di tipo discrezionale, si debbono seguire i principi che sono stati creati proprio allo scopo di evitare che la discrezionalità possa essere strumento di arbitrio anziché di buona amministrazione. Oggi essi sono scritti nella Costituzione e nelle leggi.
L'Amministrazione deve essere imparziale (art. 97 Cost., c. 1 ) e deve essere “trasparente" (art. 1, c. 1 , legge n. 241/1990, come modificata dalla legge n. 15/2005). Non solo. Per garantire l'obiettivo la legge aggiunge due regole, peraltro corrispondenti a principi esistenti da sempre:
- a) l'obbligo di predeterminare i criteri da utilizzare nell'esame delle singole domande (come avviene, di solito, nei concorsi per il reclutamento del personale); è l' art. 12 legge n. 241/1990, che così recita: la “concessione di sovvenzioni, di contributi, sussidi ed ausili finanziari e l'attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere …sono subordinate alla predeterminazione ed alla pubblicazione … dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi”;
- b) l'imposizione dell'obbligo di motivazione (art. 3 legge n. 241/1990).
Nel caso, la decisione è oltremodo delicata, visto gli aspetti che debbono essere valutati (i programmi, le iniziative) e le caratteristiche dei soggetti richiedenti, spesso caratterizzate da profili ideologico-culturali vari, certo non sempre omogenei con quelli del Ministro in carica. Una riprova di tanta delicatezza è nel fatto che la cit. legge n. 448/1998, art. 26, c. 9, prevede che il “Ministro ... presenta annualmente una relazione al Parlamento”.
Ebbene, quanto meno sulla base dei documenti e delle informazioni che l'ADI è riuscita ad avere, sembrano essere inesistenti:
- a) i criteri generali da utilizzare per valutare le domande;
- b) la motivazione relativa alle singole domande;
- c) d'altra parte l'Associazione neppure è riuscita a trovare le prescritte Relazioni annuali del Ministro al Parlamento.
Non vi è niente (allo stato della documentazione trasmessa). Campeggia solo il potere discrezionale di valutazione del Ministro (o forse si dovrebbe dire una sorta di mistica del potere del Ministro). Neppure risultano comunicati gli estremi dell'atto con cui detto Ministro deve pure avere deciso (un atto in forma: orale? scritta? elettronica? per fatto concludente?).
Dal potere alle regole
E' auspicabile:
- - che detti criteri, in realtà, vi siano;
- - che le motivazioni vi siano;
- - che anche le relazioni al Parlamento vi siano;
- - infine, che ne sia data informazione alle associazioni richiedenti le assegnazioni.
Se ciò non fosse, per il futuro si dovrà provvedere. Occorre passare dal potere alle regole: predeterminare i criteri e motivare.
Ciò nell'interesse:
- a) delle associazioni , di tutte le associazioni, che dovrebbero essere amiche non del potere, ma delle regole e dunque dovrebbero aspirare a forme leali e trasparenti di concorrenza;
- b) della stessa amministrazione dell'istruzione, che certo ne guadagnerebbe in termini di pubblicità, di trasparenza e di buona amministrazione;
- c) del cittadino, che vorrebbe un'amministrazione autorevole perché trasparente, corretta, controllabile.
Forse potrebbe corrispondere perfino all'interesse del Ministro. Se è vero che l'interprete autentico di un interesse è il suo titolare, è anche vero che il Ministro in carica deve la sua investitura ad una maggioranza che dell'imparzialità, della correttezza e della trasparenza dell'amministrazione ha fatto punti programmatici, almeno nelle promesse, qualificanti.
